Recenzja monografii Rola Polski w procesie powojennej odbudowy Ukrainy. Aspekty prawne pod redakcją Łukasza Bernacińskiego i Tomasza Woźniaka (Warszawa 2022)

„Pełnoskalowa” wojna w Ukrainie, nazywana przez stronę rosyjską „operacją specjalną”, trwa już przeszło trzy lata. Do końca maja 2025 r. – według danych Biura Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Praw Człowieka – kosztowała życie przeszło 13 300 cywilów, podczas gdy 32 700 osób cywilnych zostało rannych^[1].

„Pełzający” konflikt, trwający z różnym nasileniem od kwietnia 2014 r. do lutego 2022 r. w obwodach ługańskim i donieckim, pochłonął co najmniej 3500 ofiar cywilnych. Jeżeli chodzi o ofiary wojskowe, to według różnych szacunków od początku inwazji zginęło 60 000–80 000 żołnierzy ukraińskich i około 250 000 osób walczących po stronie rosyjskiej^[2]. Straty materialne są olbrzymie. Produkt krajowy brutto Ukrainy spadł w 2022 r. o 28,8% w stosunku do roku poprzedniego. W 2023 r. zanotowano wzrost gospodarczy mierzony PKB wielkości 5,3%, natomiast w 2024 r. wzrost ten wynosił 2,9% w stosunku do roku poprzedniego. Ogólnie PKB w 2024 r. stanowił jedynie 77% stanu z 2021 r.^[3] Straty ukraińskie we wrześniu 2024 r. były szacowane na 1,164 biliona dolarów dochodu lub ponad 385 miliardów dolarów w wartości dodanej. Największe straty poniosły takie sektory jak przemysł, budownictwo i usługi oraz handel^[4]. Każdy kolejny miesiąc konfliktu powoduje zwiększenie tych strat, niezwiązanych bynajmniej wyłącznie ze zniszczeniami wojennymi, ale także, a może przede wszystkim, z utratą inwestorów, utrudnieniami w zakresie produkcji, przerwaniem łańcuchów dostaw czy utratą siły roboczej (zarówno w wyniku powołań do wojska, jak i emigracji wynikającej z działań wojennych). W kontekście przytoczonych danych problem odbudowy Ukrainy po zniszczeniach wojennych jest niezwykle ważny. Dlatego też wybór tematu książki uważam za celny, a warto podkreślić, że publikacja powstała na początku konfliktu w 2022 r., kiedy to wszelkie predykcje dotyczące dalszego biegu wydarzeń miały charakter życzeniowy.

Zebrany przez Łukasza Bernacińskiego i Tomasza Woźniaka zespół autorski składa się – oprócz obu redaktorów – z Przemysława Pietrzaka, Мarii Tkaczuk, Anny Wawrzyniak i Bartosza Zalewskiego. Przy czym należy zaakcentować udział w tym zespole specjalistki z zakresu prawa ukraińskiego, a uwzględnienie ukraińskiego systemu prawnego jest niewątpliwą wartością publikacji. Książka ta, która – czego redaktorzy nie ukrywają – jest bardziej raportem niż wyczerpującą monografią naukową (chociaż zadbano o to, by była recenzowana i zaopatrzona w niezbędny aparat naukowy), zachęca do dyskusji na temat sposobów odbudowania Ukrainy i roli polskich podmiotów w tym procesie. Za przedmiot analiz obrano bowiem najistotniejsze instrumenty prawne, które mogłyby być wykorzystane w ramach polskiego zaangażowania w ten proces (s. 15). Rzecz jasna, po trzech latach wojny jego przebieg jest sprawą otwartą, choć będzie to z pewnością także przedmiotem ustaleń międzynarodowych.

Struktura książki oparta jest na pięciu rozdziałach merytorycznych. Pierwszy poświęcony jest planowi Marshalla i inspiracjom, które mogłyby z niego wynikać dla Ukrainy, i zawiera wyraźną sugestię dotyczącą potrzeby takiego planu obecnie. Drugi rozdział dotyczy instrumentów prawnych pomocy humanitarnej w prawie międzynarodowym oraz źródeł finansowania takiej pomocy. Rozdział kolejny natomiast odnosi się do perspektywy prawa polskiego i przedstawia regulacje prawne, które mogą mieć zastosowanie podczas rekonstrukcji gospodarki ukraińskiej. Rozdział czwarty odwraca tę perspektywę, gdyż podejmuje problematykę ram prawnych inwestycji zagranicznych w Ukrainie w kontekście przyszłej, powojennej odbudowy. Rozdział piąty ma charakter bardziej politologiczny niż pozostałe i podejmuje problematykę europejskich aspiracji Ukrainy i roli w nich naszego państwa, chociaż tematyce prawnej, a także zagadnieniu praworządności poświęcono sporo miejsca.

Analizując plan Marshalla, podkreślono warunki, od których spełnienia uzależniano udzielanie pomocy, a które obejmowały zawarcie przez państwo korzystające z pomocy umowy o stałej współpracy ze Stanami Zjednoczonymi oraz umowy bilateralnej dotyczącej realizacji pomocy, jak również wymóg utworzenia rachunku depozytowego na cele obsługi pomocy. Umowy te ustanawiały preferencje dla wymiany handlowej państwa korzystającego z pomocy ze Stanami Zjednoczonymi (s. 23–24). Jest dość oczywiste, że takie warunki mogą być podyktowane przez stronę, która pod względem gospodarczym dominuje. Mając na uwadze doświadczenia z realizacji planu Marshalla, postuluje się, aby udzielenie pomocy gospodarczej na odbudowę było uzależnione od zawarcia „porozumienia politycznego” z Ukrainą (jakkolwiek nie sprecyzowano, czy ma mieć ono charakter umowy międzynarodowej), jak również aby państwa zaangażowane w pomoc Ukrainie stworzyły w tym celu wspólny fundusz pomocy (s. 29).

W rozdziale drugim dość ogólnie scharakteryzowano międzynarodowe instytucje udzielające pomocy Ukrainie po rozpoczęciu przez Rosję „pełnoskalowej” inwazji 24 lutego 2022 r. i ich programy pomocowe. Zwrócić trzeba w tym zakresie uwagę na Program Narodów Zjednoczonych na rzecz Rozwoju oraz pożyczki Międzynarodowego Banku Odbudowy i Rozwoju, Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju, jak też Europejskiego Banku Inwestycyjnego (który – co warto przypomnieć – przeznaczył 4 miliardy euro na wsparcie społeczności lokalnych przyjmujących uciekinierów z Ukrainy). W rozdziale podkreślono potrzebę i zasadność utworzenia na poziomie UE funduszu umożliwiającego wszechstronne wsparcie rozwoju Ukrainy (s. 49–50). Idea ta jest interesująca i z pewnością zasługuje na szerszą debatę. Zaletą rozdziału jest ukazanie w syntetyczny sposób programów i mechanizmów pomocy, z których na początku inwazji mogła skorzystać Ukraina. Jednakże rozważania te pozostawiają niedosyt, gdyż nie przedstawiają bardziej szczegółowo prawnych mechanizmów funkcjonowania tych instytucji i programów ani ich ograniczeń, które mogą wpłynąć na skuteczność ich wykorzystania w Ukrainie. Jeśli chodzi o stronę formalną, trochę dziwi użycie niekiedy w tytułach nazw anglojęzycznych, gdy istnieją ich polskojęzyczne odpowiedniki.

W rozdziale trzecim scharakteryzowano dotychczasowe doświadczenia Polski w zakresie udzielania pomocy rozwojowej, w tym zwłaszcza te z okresu PRL (pomoc dla Koreańskiej Republiki Ludowo-Demokratycznej). Wskazano, że na początku trzeciej dekady XXI wieku roczne wydatki państwa na taką pomoc wynosiły około 2,9 miliarda złotych (s. 58), a ramy prawne dla działań w tym zakresie tworzy ustawa z dnia 16 września 2011 r. o współpracy rozwojowej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1384 z późn. zm.). Autor opracowania (T. Woźniak) uznał, że spośród form pomocy określonych w tej ustawie największą rolę w procesie odbudowy Ukrainy mogą odgrywać pożyczki i kredyty rządowe. Kierunki współpracy rozwojowej określone są w planach wieloletnich, a jeszcze przed rozpoczęciem „pełnoskalowych” działań w Ukrainie przyjęto „Wieloletni program współpracy rozwojowej na lata 2021–2030. Solidarność dla rozwoju”, w którym co prawda wprost nie ujęto Ukrainy, ale jednocześnie pomoc dla tego państwa jest zgodna z priorytetami tematycznymi wskazanymi w programie. Zgodzić się wypada z zawartą w opracowaniu uwagą, że państwowe spółki celowe są najmniej efektywnym narzędziem realizacji tej pomocy (s. 60–61). Kolejnymi istotnymi i analizowanymi w rozdziale formami pomocy są kredyty eksportowe oraz kredyty na finansowanie eksportu i ubezpieczenia eksportowe. Autor tej części opracowania zasadnie zaleca przy tym koncentrację na tak zwanej pomocy wiązanej (tied aid), czyli takiej, w której otrzymywane środki muszą być wykorzystane na zakup towarów lub usług w państwie będącym kredytodawcą. Takie stanowisko uzasadnione jest zarówno wewnętrznymi problemami Ukrainy, jak i interesem polskiej gospodarki. Ukraina już stała się beneficjentem takiej pomocy po obaleniu władzy Wiktora Janukowycza. Umowę między Polską a Ukrainą o udzieleniu kredytu w ramach pomocy wiązanej zawarto 9 września 2015 r., a suma kredytu to 100 milionów euro (s. 61–65). W pracy trafnie ujęto zalety kredytu eksportowego, który – jako udzielany zgodnie z umową międzynarodową ratyfikowaną za zgodą wyrażoną w ustawie (jest to bowiem umowa prowadząca do „znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym” – art. 89 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP) – znajduje się pod kontrolą parlamentu. Taka konstrukcja „pozytywnie wpływa na transparentność i przejrzystość gospodarowania środkami publicznymi przeznaczonymi przez Polskę na ten cel. Tym samym o udzieleniu wsparcia dla Ukrainy ostatecznie decydować będzie właśnie parlament, a nie organ władzy wykonawczej. Po zaakceptowaniu kontrahentów w ramach konkretnej umowy dwustronnej rola Ministra Finansów polega bowiem przede wszystkim na dokonaniu wypłaty z budżetu państwa kwoty kredytu, do której to czynności upoważnia go ustawa budżetowa, a ewentualna modyfikacja limitu wynikającego z tego upoważnienia wymaga zmiany ustawy” (s. 66).

Rozdział czwarty zawiera analizę przepisów ukraińskich i koncentruje na takich instytucjach jak partnerstwo publiczno-prywatne określone w ustawie z 2010 r., spółki celowe, inwestycje zagraniczne regulowane w ustawie z 1996 r., specjalne (wolne) strefy ekonomiczne normowane ustawą z 1992 r. (w roku wybuchu wojny funkcjonowały cztery strefy), a także parki przemysłowe wprowadzone do porządku prawnego ustawą z 2013 r. oraz parki naukowe, które pojawiły się w ukraińskim prawodawstwie w 2009 r. Aby zahamować odpływ inwestorów zagranicznych, ustawą z dnia 15 marca 2022 r. wprowadzono ponadto preferencje podatkowe, a mianowicie możliwość stosowania uproszczonego systemu podatkowego przez duże przedsiębiorstwa (o dochodzie do 10 miliardów hrywien ukraińskich, przy czym przewidziano wyjątki) oraz obniżenie podatku od wartości dodanej (VAT) oraz akcyzy na benzynę i inne produkty ropopochodne, ciężkie destylaty, gaz płynny, propan i izobutan (s. 89–94). Nieco na marginesie głównego tematu przedstawiono w rozdziale główne zasady „derusyfikacji” gospodarki, która wprowadzona została ustawą z 7 marca 2022 r. (s. 94–97). Wyrazić można tylko niedosyt spowodowany tym, że rozdział ten ma charakter bardziej opisowy niż analityczno-krytyczny, a wskazanie słabych i mocnych stron prawodawstwa ukraińskiego odnoszącego się do inwestycji z udziałem podmiotów zagranicznych podniosłoby zdecydowanie walor opracowania.

W rozdziale ostatnim, który – jak już wskazano – ma odmienny charakter od reszty pracy, przedstawiono problemy z akcesją Ukrainy do UE. Zaznaczono między innymi, że jeszcze w 2021 r. państwo to znajdowało się na 122. miejscu wśród 180 państw świata w rankingu zbudowanym na podstawie wskaźnika percepcji korupcji (Corruption Perceptions Index, CPI). Rosja była jedynym krajem europejskim, który w tym rankingu zajął niższe miejsce niż Ukraina, mimo że od 2016 r. zarówno rząd kijowski, jak i UE przeznaczyły znaczne środki na zwalczanie korupcji w Ukrainie. Wskazano również na braki w zakresie prawodawstwa dotyczącego transparentności życia publicznego, przy czym pewnym punktem odniesienia w tym obszarze mogłaby być polska ustawa o dostępie do informacji publicznej. Podkreślone mankamenty ustawodawstwa dotyczyły także niedostatecznej niezależności organów ochrony prawa od ciał politycznych, w tym zwłaszcza Rzecznika Praw Człowieka Rady Najwyżej Ukrainy (s. 115–118). Rzecz jasna, sposób zaradzenia tym niedostatkom prawodawstwa leży w całości po stronie Ukrainy, a podmioty czy specjaliści z Polski mogą jedynie odegrać rolę doradczą w niektórych ze wskazanych obszarów.

Udział różnych państw, zarówno z Europy, jak i spoza niej (USA, ale także mocarstwa azjatyckie – Chiny i Indie) w procesie odbudowy Ukrainy będzie niewątpliwie efektem politycznych uzgodnień i umów międzynarodowych. Niektóre państwa będą zapewne współdziałać w odbudowie, motywowane nie tyle względami humanitarnymi czy zapewnieniem korzyści ekonomicznych podmiotom gospodarczym, które z nich pochodzą, ile dążeniem do rozwinięcia strefy własnej dominacji ekonomicznej. Istotne znaczenie będzie także miała kwestia dostępu do ukraińskich surowców. Dowodzi tego zresztą już podpisana 30 kwietnia 2025 r. bilateralna umowa między rządami Ukrainy i Stanów Zjednoczonych w sprawie utworzenia Amerykańsko-Ukraińskiego Funduszu Inwestycyjnego na rzecz Odbudowy (United States-Ukraine Reconstruction Investment Fund), która to umowa przewiduje przekazanie do Funduszu „50 procent wszystkich przychodów uzyskanych z przyszłej monetyzacji wszystkich odpowiednich aktywów zasobów naturalnych będących własnością rządu Ukrainy […] zdefiniowanych jako złoża minerałów, węglowodorów, ropy naftowej, gazu ziemnego i innych materiałów wydobywczych oraz inna infrastruktura istotna dla aktywów zasobów naturalnych (takich jak terminale skroplonego gazu ziemnego i infrastruktura portowa)” (art. 3). Przyszła umowa Funduszu ma zaś zawierać gwarancje dotyczące tego, że rząd Ukrainy nie sprzeda, nie przekaże, nie przeniesie zastawu ani w inny sposób nie obciąży wkładów do Funduszu ani też aktywów, na których te wkłady są oparte (art. 6)^[5].

Recenzowana książka niewątpliwie inicjuje debatę na temat roli Polski w rekonstrukcji ukraińskiej gospodarki. Zarysowano w niej koncepcję, zgodnie z którą odbudowa finansowana byłaby w jakiejś mierze przez wspólny fundusz stworzony przez państwa pomagające Ukrainie w trakcie konfliktu, a w tym kontekście warto przypomnieć, że w odbudowie Afganistanu fundamentalną rolę odegrał Afgański Powierniczy Fundusz Odbudowy (Afghanistan Reconstruction Trust Fund), w którym uczestniczyły 34 państwa (choć najwięcej wpłaciły Stany Zjednoczone). Do walorów publikacji należy zaliczyć także ukazanie instrumentów zawartych w obecnie obowiązującym prawie polskim, które mogą mieć znaczenie podczas przyszłej odbudowy Ukrainy. Poza zakresem pracy pozostają wszakże ważkie zagadnienia, które warto by podjąć, jak choćby dwa wskazane poniżej. Pierwszym jest porównawcza analiza narzędzi prawnych zastosowanych podczas odbudowy państw po konfliktach w niedalekiej przeszłości, znacznie bliższej niż powojenna odbudowa Europy (Irak, Afganistan czy państwa powstałe w miejsce byłej Jugosławii^[6]). Drugim ważnym zagadnieniem jest kwestia instytucjonalnych warunków, które musiałyby zostać spełnione, aby polscy przedsiębiorcy mogli bez nadmiernego ryzyka zaangażować się w rekonstrukcję ukraińskiej gospodarki – w tym zwłaszcza infrastruktury – w ramach kontraktów BOT (build, operate and transfer). Tego rodzaju kontrakty, niewątpliwie bardzo skomplikowane pod względem prawnym i finansowym, pojawiły się w obrocie międzynarodowym pod koniec lat 70. ubiegłego wieku, a rozpowszechniły się, przede wszystkim za sprawą takich organizacji międzynarodowych jak Bank Światowy, w latach 90., gdy były uważane za formę prywatyzacji gospodarki^[7]. Zwykle są one zawierane na okres 20–25 lat i dają zagranicznemu podmiotowi prywatnemu prawo do budowy i wyłącznej eksploatacji przez określony czas jakiegoś składnika infrastruktury, a po przewidzianym w kontrakcie czasie składnik ten przechodzi nie tylko na własność, ale także w posiadanie państwa goszczącego. Takie kontrakty obarczone są jednak sporym ryzykiem, wobec czego przedsiębiorcy zawierają je zazwyczaj wtedy, gdy otrzymanie zwrotu z inwestycji jest możliwe w znacznie krótszym czasie niż przewidziany kontraktem okres eksploatacji inwestycji (zazwyczaj w ciągu pięciu lat od oddania inwestycji do użytku). Kontrakty typu BOT mogą być stosunkowo wygodnym dla rządu Ukrainy instrumentem służącym odbudowie kraju, dlatego też powinny stać się przedmiotem naukowej analizy.